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ISSN: 2333-9721
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中外法学  2012 

分税制下的财权集中配置:过程及其影响

Keywords: 财权配置,改革,分税制,财权集中,制度性妥协

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Abstract:

财政危机促成了1978年以来的两次财政改革。分散化导向的包干制改革,激励了地方的财政汲取动力,但合约式分成模式下的不确定因素,使改革没有产生预期的效果。分税制改革实现了财权的再集中,中央的财政能力得以充实。为了维持财政的自主性,在税收分享机制外,地方政府努力寻求通过预算外收入和政府性债务提高财政能力。中央政府在维护法制统一的前提下,以规范化的思路去容纳和整合地方的利益诉求。分税制改革一定程度上促成了中央与地方之间的制度性妥协;财税法律主义的理念,也得到了进一步的强化。

References

[1]  谢旭人:“中国财政发展改革30年”,《中国财政年鉴》2010年总第19卷,页88。
[2]  参见杨志勇、杨之刚:《中国财政制度改革30年》,格致出版社2008年版,页26。
[3]  1950年的《全国税政实施要则》确定了14种税种,此后分别制定了相应的税收条例
[4]  据统计,在1956-1978年期间,企业上缴利润占国家财政收入的52.8%,而税收收入只占国家财政收入的45.6%谢旭人,见前注[1],页89。
[5]  例如,1975、1976年,全国国有企业亏损额分别为130.1和104.8亿元,工业企业亏损面分别为314%和37.2%参见胡书东:《经济发展中的中央与地方关系:中国财政制度变迁研究》,上海人民出版社2001年版,页85。
[6]  杨志勇、杨之刚,见前注[2],页42。
[7]  该《规定》第一条规定:“凡属国家税收政策的改变,税法的颁布和实施,税种的开征和停征,税目的增减和税率的调整,都由国务院统一规定”在此之前,税权的配置以《全国税政实施要则》为基础,按中央税与地方税的划分进行权限配置。
[8]  此后的1955年、1978年和1982年对税务组织体制进行了适度的调整,但基本格局没有变化。
[9]  例如,在1987年,全年减免的100多亿元税收中,有一多半是地方自行决定减免的;应交财政而未交的税收有30多亿元;通过截留利润、乱挤成本、转移资金、虚报亏损、骗取补贴等方式形成的资金则有40多亿元王丙乾:《王丙乾论财政》,中国财政经济出版社1994年版,页43。
[10]  主要涉及企业利润的截留与转移、减免税、摊派与收费、税收征收执行力等方面。
[11]  杨志勇、杨之刚,见前注[2],页12。
[12]  在财政包干制下,沿用1949年以来传统的税收划分办法,按照企业隶属关系划分企业所得税、按照属地征收的原则划分流转税,把工商税收与地方政府的财政收入紧紧地结合在一起,激励了地方政府积极发展地方经济,尤其是发展地方企业参见周飞舟:“分税制十年:制度及其影响”,《中国社会科学》2006年第6期。
[13]  参见郑永年:“分权战略与半联邦制的演进”,《当代中国研究》1994年第2期。
[14]  参见杨红伟:“分散与重构:中央与地方权力关系的制度化研究”,复旦大学博士学位论文2007年版,页123。
[15]  参见渠敬东等:“从总体支配到技术治理—基于中国30年改革经验的社会学分析”,《中国社会科学》2009年第6期。
[16]  项怀诚:“‘分税制’改革的回顾与展望”,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2004年第1期。
[17]  例如,1982年国务院发布的《关于改进“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》对1980年的基础规范性文件进行了调整。
[18]  例如,1981年国务院发布的《关于抓紧核实1980年财政收支数字的紧急通知》,旨在掌握地方的收支状况,以确定包干基数;1985年国务院发布《关于甘肃省违反国家规定乱发奖金的通报》,旨在约束部分地方政府通过增加支出、调整收支比例以获得更优包干基数的行为。
[19]  例如,1986年国务院发出《关于坚决制止向企业乱摊派的通知》,严格禁止地方政府通过将摊派记入企业成本、在营业外支出、企业留利中列支,进而减少上缴中央的收入。
[20]  例如,国务院分别通过1982年的《关于征集国家能源交通重点建设基金的通知》及《国家能源交通重点建设基金征集办法》、1989年的《国家预算调节基金征集办法》,向地方政府征集财政资金。
[21]  《关于正确实行奖励制度,坚决制止滥发奖金的几项规定》(1981年)、《关于加强奖金管理,严格控制奖金发放的通知》(1982年)、《关于整顿和制止滥发奖金等问题的紧急通知》(1983年)、《关于国营企业发放奖金有关问题的通知》(1984年)、《关于甘肃省违反国家规定乱发奖金的通报》(1985年,时间早于新的包干办法出台)。1985年新的包干办法出台以后,这类规范性文件基本消失。
[22]  1970-76年间为2000亿级、1977 -78年间为3000亿级、1979 -81为4000亿级、1986年以后增至万亿数据来源:《中国财政年鉴》2010年总第19卷,页427。
[23]  参见杨志勇、杨之刚,见前注[2],页44。
[24]  1993年,朱镕基在海南就分税制改革举行的座谈上指出,‘在现行体制下,中央财政十分困难,现在不改革,中央财政的日子过不下去刘克崮、贾康:《中国财税改革三十年:亲历与回顾》,经济科学出版社2008年版,页352。
[25]  时任财政部长刘仲藜在分税制方案的设计时说,“改革的目标就是要提高财政收入占国内生产总值比重,以及中央财政收入占全国财政收入的比重”,“中央财政收入要占全国收入的大头”参见刘克崮、贾康:《中国财税改革三十年:亲历与回顾》,经济科学出版社2008年版,页338 -339。
[26]  杨红伟,见前注[14],页145。
[27]  例如,财政部在《关于你区(新疆维吾尔自治区)印发国务院国办发[1996]4号文件意见的函》(1997年)中强调,“必须按照《关于实行“分税制”财政体制后有关预算管理问题的暂行规定》和国务院办公厅《转发国家税务总局关于调整国家税务局、地方税务局税收征管范围意见的通知》有关税收的征收入库和税收征管划分的规定进行税收征管
[28]  1994年以后,专门针对减免税的规范性文件有:《关于严格控制减免进口税收问题的通知》(1994年)、《关于必须严格执行税法统一规定不得擅自对行政事业单位收费减免营业税的通知》(1995年)、《企业所得税减免税管理办法》(1997年)、《关于制止越权减免企业所得税的通知》(1998年)、《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》(2000年)、《关于对部分地区违规制定先征后返等减免税政策问题的通报》(2002年)、《税收减免管理办法(试行)》(2005年)而在此之前,专门针对减免税的规范性文件只有1989年的《关于清理整顿和严格控制减免税意见的通知》和1993年的《关于加强税收管理和严格控制减免税收的通知》
[29]  参见徐键:“强制性支出责任与地方财政自主权”,《北方法学》2011年第2期。
[30]  余小平等:“预算外资金的历史、现状分析及改革建议”,《财政问题研究》1996年第8期。
[31]  1978年的预算外收入相当于预算收入的30.7%;1985年则为76.3%;到1992年,这个比率已达到110.7%数据来源:《中国财政年鉴》2010年总第19卷,页440、451。
[32]  在1986-1992年间,地方预算外收入占全国预算外收入的比重维持在50-60%之间,但在1993 -1995年间,这个比重急速升至80%以上,1997年以后更是达到90%以上数据来源于《中国财政年鉴》2010年总第19卷,页453-354
[33]  (美)B.盖伊·彼得斯:《税收政治学:一种比较的视角》,郭为桂、黄宁莺译,江苏人民出版社2008年版,页43。
[34]  《全国地方政府性债务审计结果》(审计署审计结果公告2011年第35号)。
[35]  2003年,全国2938个县级单位中,有291个县的人均财力低于工资性支出,有362个县的人均财力低于工资性支出和公用经费之和杨志勇、杨之刚,见前注[2],页48。
[36]  具体包括:①不得以任何名义向金融机构申请贷款弥补收支缺口;②不得为企业贷款提供担保或抵押;③不得采取由施工企业垫支等手段上项目;④不得举债兴建工程;⑤不得举债发放职工工资、津贴、补贴及解决办公经费不足
[37]  两个通知对《担保法》第8条(国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外)的禁止性规定都非常明确;2005年的通知则意识到了《贷款通则》( 1996年)金融机构借款人的主体限制(该通则第2条将借款人限定为从经营贷款业务的中资金融机构取得贷款的法人、其他经济组织、个体工商户和自然人)。
[38]  1999年的通知提到不良债务大量增加的原因之一是“地方乡级机构庞杂,支出过大,被迫大量借债2005年的通知则更是提到解决基层债务问题要“改革和完善乡镇财政管理体制……切实减轻基层负担”。
[39]  《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(2010年)。
[40]  特定的国家任务的完成,可以选择适当的行为形式,甚至也可以在法所容许的范围内选择不同法律属性的行为(公法或私法行为),学说上称之为行政行为的形式选择自由理论但行为形式的选择自由,也会使行为摆脱公法的拘束,产生遁入私法的现象参见林明锵:“论型式化之行政行为与未型式化之行政行为”,载翁岳生教授祝寿论文集编辑委员会:《当代公法理论—翁岳生教授六秩诞辰祝寿论文集》,台湾月旦出版公司1993年版,页355-356。
[41]  在既有的法律规范体系下,地方政府的直接债务包括,国债和外债的转贷、国务院批准发行的地方债券、财政周转金借款和政策性债务(如粮食挂账)等
[42]  1988年,国务院批准的《投资管理体制近期改革方案》在中央一级成立了能源、交通、原材料、机电轻纺、农业和林业六家国家专业投资公司1992年,地方层面上的第一家专业投资公司上海市城市建设投资开发总公司成立
[43]  1996年国家计委印发的《关于实行建设项目法人责任暂行规定》规定,建设项目实行项目法人责任制,由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值,实行过程负责项目法人可按《公司法》的规定设立有限责任公司和股份有限公司
[44]  1979年开始试点的“拨改贷”,1988年开始设立和成立的基本建设基金和专业投资公司、1996年实行的基本建设法人化,以及1993年通过划分建设投资项目,在基础性和竞争性项目中引人外资和社会资本的努力,其主要目标都不是为了拓宽政府投资的融资渠道,而是为了提高政府投资的效率,实现基本建设项目的权、责、利相统一
[45]  该决定指出,“允许各类企业以股权融资方式筹集投资资金,逐步建立起多种募集方式相互补充的多层次资本市场经国务院投资主管部门和证券监管机构批准,选择一些收益稳定的基础设施项目进行试点,通过公开发行股票、可转换债券等方式筹集建设资金在严格防范风险的前提下,改革企业债券发行管理制度,扩大企业债券发行规模,增加企业债券品种按照市场化原则改进和完善银行的固定资产贷款审批和相应的风险管理制度,运用银团贷款、融资租赁、项目融资、财务顾问等多种业务方式”。
[46]  《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(2010年)。
[47]  《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》主要从防范偿债风险的角度,强调地方政府融资平台公司的管理应严格遵守《公司法》、《担保法》和《商业银行法》的规定温家宝在十一届全国人大会议闭幕后的记者会上也认为,大量债务的形成依托了优质资产,风险是可控的因此,中央政府对地方政府融资平台债的态度主要是规范管理,而非简单地抑制。
[48]  (美)菲利浦·T·霍夫曼、凯瑟琳·诺伯格:《财政危机、自由和代议制政府》,储建国译,格致出版社2008年版,页341。
[49]  参见(美)詹姆斯·G马奇、约翰. P奥尔森:《重新发现制度—政治的组织基础》,张伟译,三联书店2011年版,页20。
[50]  主要的规范性文件有:《关于贯彻执行外商投资企业和外国企业所得税法若干业务处理问题的通知》(1991年)、《关于外商投资企业兼营生产性和非生产性业务如何享受税收优惠问题的通知》(1994年)、《关于外商投资企业获利年度的确定和减免税期限计算问题的通知》(1995年)、《关于加强外商投资企业和外国企业所得税征管确保收入任务完成的通知》(2002年)等。
[51]  增值税收入分享机制保障了中央的财力,并激励了地方发展经济的动力;而营业税也成为了地方的主体税种以2011年为例,增值税和营业税收入分别占税收总收入的27%和15.2%参见邹凯丽:“分税制财政体制下增值税扩围的研究”,《商品与质量》2012年第4期。
[52]  参见施文泼、贾康:“增值税扩围改革与中央和地方财政体制调整”,《财贸经济》2010年第11期。
[53]  参见叶静宇:“江浙抢点营改增试点扩围”,《经济观察报》2012年5月26日。
[54]  参见财经编辑部:“深化分税制改革正当时”,《财经》2011年第26期。
[55]  (美)詹姆斯·G·马奇、约翰·P·奥尔森,见前注[49],页23。
[56]  相对性妥协,是指不改变既定目标,只是在力量对比关系的压力下不得已而为之的让步季卫东:《宪政新论—全球化时代的法与社会变迁》,北京大学出版社2005年版,页272。
[57]  参见季卫东:“‘驻京办’与制度转型”,《财经》2006年第19期。
[58]  参见王绍光:“中国财政转移支付的政治逻辑”,《战略与管理》2002年第3期。
[59]  例如,1995年,转移支付占中央财政总支出的56%,而到2011年则占到67.3%;自2005年实施县乡财政奖补转移支付后,全国财政困难县已经从791个减少到27个参见朱青:“从国际比较视角看我国的分税制改革”,《财贸经济》2010年第3期。
[60]  何海波:《实质法治—寻求行政判决的合法性》,法律出版社2009年版,页7。
[61]  参见季卫东:“大变局下中国法治的顶层设计”,《财经》2012年第5期。
[62]  将预算外资金逐步纳入预算管理,是分税制确立以后财政管理体制改革的重要内容2010年财政部出台《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》,决定从2011年1月1日起,将预算外收入全部纳入预算管理而地方预算外收入的绝对额,在分税制改革后,则基本上以每三年增加千亿的速度在增长
[63]  2004年,财政部出台的《关于加强政府非税收入管理的通知》,确定了非税收入的范围,“是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金,是政府财政收入的重要组成部分,是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式2010年,财政部出台的《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》,决定从2011年1月1日起,将预算外收入全部纳入预算管理因此,在预算外收入的管理上,中央政府的基本的思路是,逐步将预算外资金纳入预算管理,以非税收入取代预算外收入概念,并通过修改预算法将其与税收收入一并纳入统一的预算管理体系。
[64]  例如,1980年的《国务院关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》要求,地方“不得打赤字预算,不得寅吃卯粮,不得发地方公债,不得搞平调摊派应当注意,从用词的惯例上推测,该通知中的地方公债,与1958年的《地方经济建设公债条例》第2条所提及的地方公债应为一致,指政府债券。
[65]  《国债转贷地方政府管理办法》(1998年)。
[66]  《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》(2006年)。
[67]  《预算法》第28条规定,地方政府发行地方政府债券,需经法律或国务院的授权国务院通过《关于发行2009年地方政府债券有关问题的通知》(2009年)授权地方政府的债券发行权。

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