土地利用计划管理绩效分析与制度改进

土地利用计划管理是中国土地非农化调控的核心工具，理解其作用原理及绩效对于提升国家土地调控水平具有重要意义。土地利用计划指标是国家每年预算安排给地方政府用于工业化、城镇化的土地发展权。中央―地方土地非农化利益冲突、“国家至上”社会文化、现行政府管理体制是土地利用计划管理产生的基础。土地利用计划管理面临着信息不完全、预算软约束、棘轮效应、管制俘获等内在难题。2000―2010年全国分省（直辖市、自治区）数据计量分析结果显示，经济增长土地代价水平随着经济发展水平的提升呈先上升后下降的倒“U”型发展规律。但在现有经济增长模式和土地管理制度下，二、三产业人均生产总值达到约124000元/人之后，土地代价水平才能进入下降通道，与我国土地资源稀缺程度和节约利用的紧迫要求存在一定差距。土地利用计划管理力度上升虽然对近年经济增长土地代价水平降低产生一定积极影响，但未能扭转土地代价水平和建设用地总量的总体发展趋势。应针对现行管理方法存在的不足，结合土地发展权双轨配置格局和政府治理发展趋势，统筹计划内与计划外土地发展权配置，简化计划内指标分配方法，完善计划考核――激励机制，使土地利用计划管理从简单的“土地预算”管理向引导地方政府合理配置土地的制度工具转变，加快经济增长土地代价水平降低至合理水平。