农民负担问题中所体现的冲突解决模式

Full-Text   Cite this paper   Add to My Lib

Abstract:

References

[1]	赵晓力：“通过合同的治理”，《中国社会科学》2000年第2期，页120—132。在以治理为目标的判决之下，法院就很可能偏离法律所确定的目标，在判决的依据上，也会偏离法律的宗旨，而转而以地方红头文件或某领导的批示为依据。
[2]	汪晓涛：“从农民负担问题看中国农村政治关系的变化，”《中国研究》1998年11月号。
[3]	政府作为一种政治组织，其独立性与自主性意味着它有有别于其他机构和社会势力的自身利益和价值，也就是说，政府并不是特定社会团体的工具。越趋于制度化的政治组织，其自主性和独立性就越强。塞缪尔·P·亨廷顿著，王冠华、刘为等译：《变化社会中的政治秩序》，三联书店，1989，页19—21。因此，政府当然并不是自然而然地成为独立的利益主体，
[4]	而是与其制度化程度有关。中国政府的独立性和自主性是毫无疑问的。这至少可从一系列事例中看出。1953年，政府可以独立于农民做出实行粮食统购统销的决策，其后，又实行了农业的社会主义改造；1956年，又实现了对资本主体工商业的社会主义改造，即实行公私合营；在随后的几十年中，实行普遍的低工资以便为投资积累资金的制度。这说明，政府可以独立于农民、民族资产阶级、工人做出政府认为正确的决策。实际上，正是这一点，使得中国的政治制度优越于印度的民主制度，而实现决策的高效。
[5]	梁开金、贺雪峰：《村级组织制度安排与创新》，红旗出版社，1999．页62—65。
[6]	于祖尧：“农业实行包产到户是我国经济体制改革的前奏”，《经济研究》1983年第3期。
[7]	随着农民成为农业生产决策的主体，政社合一体制下的大部分经济功能（即关于农业生产的生产指挥权和分配权）也就只能随之丧失。这意味着社队体制的解体的开始。到1983年，政社合一的体制正式解体，乡政府取代人民公社成为基层行政政权。参见梁开金、贺雪峰：《村级组织制度安排与创新》，红旗出版社，1999，页62—65，中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知（1983年10月12日）。
[8]	在地方政府官员的考核体系中，如果人均收入仍然是重要指标，那么，地方政府的选择无非两种：第一，直接改变联产承包责任制，例如，强制要求种植某种经济作物，然而，这种做法容易导致农民的直接对抗，并容易遭致中央政府的干涉。第二，建立地方工业，这属于在联产承包责任制体系之外的做法。
[9]	公共品本身包含两个特点，即供给的连带性和排除他人消费的不可能性。所谓的供给连带性，是指供给成本本身是固定的，因此，增加一个消费者并不会增加供给的成本；所谓排除他人消费的不可能性，是指排除他人消费的成本太高以至于不可行。在供给连带性特征下，合作提供公共品就变得有利可图（因为成本不变，合作提供可使个人分摊的成本降低）；而在排除他人消费的不可能性下，自愿提供公共品的行为不会产生，每个人都希望他人提供，自己搭便车。因此，在公共品的各种特性下，公共品只能集体提供，从而产生集体决策的问题。这个集体决策的问题就是偏好显示和相应付费的过程。这是公共选择理论研究的中心问题。所以，公共品虽然由集体提供，但仍然应由消费者来做出其品种和规模的决策。如果集体提供进一步转变为政府提供，则政府成为公共品的供给者，公民成为公共品的消费者。公民应当成为公共品提供的品种和规模的决策者，政府则对公民的决策加以执行。正是在这样的意义，可以认为政府和公民整体之间存在一种交换关系（当然，这种交换关系具体到公民个人时，就不会存在付费与消费之间的精确对应关系，这是集体选择过程本身所固有的缺陷。）。但是，在法律关系上，政府和公民个人之间却不是平等的交换关系，而是税收关系上的强制性。所以，政府与公民之间在公共品提供上的平等交易关系，是由公共品的属性推出的逻辑结果，是政府与公民间在公共品提供上所应具有的实质性关系（而不是法律关系）。可参见缪勒著，杨春学、李绍荣、罗仲伟、龙超译：《公共选择理论》，中国社会科学出版社，1999，16—17页。
[10]	农民在决定自己所需的公共品的种类和规模时，必须根据自己的付费能力。虽然由于公共品的特殊性，无法将农民对公共品的消费与相应的付费（如私人物品那样）一一对应，但是，通过投票等公共选择的方式，可以大体实现农民对公共品的意愿的表达并付之实践。如果两种决策是分离的，也就是说，如果公共品的种类和规模的决策以及筹资（税费）规模的决策是分别做出的，比如说，先让农民对前者通过投票做出表决，那么，由于未考虑到相应的付费问题，农民就可能会高估自己对公共品的需求；而后，当农民单独对筹资（税费）规模做出决定时，由于未考虑自己所需的公共品的种类和规模，农民希望少付费而会低估自己对公共品的需求。参见，詹姆斯·M·布坎南著，穆怀朋译：《民主财政论》，商务印书馆，1993，页97—106。
[11]	农民不再享有公共品品种和规模的决策权的情况下，这时候政府所提供的公共品，已不再有原有意义上的公共品了。由于农民（公民）在公共品上的意愿得不到合适的表达渠道，因此，这时候政府所做的事情，未必是农民（公民）所要求政府要做的事。
[12]	赵旭东将农民的这种交换意识归结为“中国乡土社会秩序所谓持的固有的互惠原则”。将之归因于乡土社会秩序，这至少给人一种误解，似乎城市社会就不遵循互惠原则了。见赵旭东：“互惠、公正与法制现代性”，载《北大法律评论》第2卷第1辑，法律出版社，1999，页100—144。实际上，交换必然遵循互惠原则，有交换的地方，就必然有互惠的意识，而不论其在农村还是在城市。而交换的产生，则以交换双方拥有交换客体的产权为前提。因此，农民与国家间互惠原则的产生，必须以农民拥有相对于国家独立的产权为前提。这种前提，在社队体制下并不存在，而是在联产承包责任制推行之后才具备。
[13]	正因为如此。农民为了住进新房，交给建筑商一大笔钱，但是农民并不会认为这就是他的负担，因为他得到了房子。
[14]	刘小枫：《现代性社会理论绪论》，上海三联书店，1998，页90—101。
[15]	罗荣渠：《现代化新论》，北京大学出版社，1993，页185—191。
[16]	这是在peasants的意义上来使用“农民”这个词的。“农民”这个词的中文含义并不清晰，可以对应于两种英文翻译，即peasants和farmers。Peasants主要是指一种身份，即农业文明时代依附性的共同体成员，而falner8则指从事种田这种职业的社会成员，在本质上是自由的。具有代表性的观点认为，peasants的主要追求在于维护生计，并在一个社会关系的狭隘等级系列中维持其社会身体，必须“固守传统的安排”；相反，farmers则充分地进入市场，使自己的土地与劳动从属于开放的竞争，利用一切可能的选择使报酬极大化，并倾向于在更小风险的基础上进行可获更大利润的生产。而新版《不列颠百科全书》则认为，peasants的本质特征在于其“要受外部权势的支配”。实际上，“受外部权势的支配”与“依附性”，只不过是同一种含义的不同表达而已。而现代化的进程，就意味着“个人向完全的个人之发展”，即意味着外部权势的消除，因此，也是peasants向farmers转变的过程。见秦晖：农民问题：“什么‘农民’？什么‘问题’？”，载秦晖著，《问题与主义》，长春出版社，1999，页15—23。以此而论。计划经济下的中国农民，更像peasants，联产承包责任制的推行，则是中国的peasants向farmers转变的过程。当然，这种转变并不彻底。
[17]	那么，在中国，联产承包责任制的迅速推行，是不是能表明中国的农民具有不同于西方农民的特性呢？答案是否定的，只有在免除上述现代化的风险的条件下，农民才会支持现代化的过程，因为在这样的条件下，现代化的进程对农民而言，只会增加收益而不会增加风险。免除上述风险的条件是维持现有的土地制度。在现有的土地制度下，土地不可能集中，因此，农业人口减少的可能性也不存在，从而，农民被置于无法维持生计的风险也不存在。一旦现代化的进程逾越了这个条件，农民就会转而反对现代化进程。参见，黄宗智：《华北的小农经济与社会变迁》，中华书局，2000，页7—15。
[18]	缺乏冲突的仲裁者，也就意味着缺乏相关的冲突解决机制。在缺乏相关的冲突解决机制的情况下，矛盾得不到宣泄的渠道，就只能积累起来，然后总爆发。中国古代农民起义的爆发与此种纠纷解决机制的缺乏（丧失功能）也有关系。地方官员无法解决的问题，因为地方官员直接代表中央政府，所以也意味着中央政府也无法解决，农民只好铤而走险。同样地。苏哈托统治下的种族矛盾由于缺乏相应的冲突解决机制，矛盾积累至苏哈托下台后爆发，就引发了众多骇人所闻的惨剧。可参见，庄礼伟：“印尼暴乱野蛮屠杀挑战文明”，载《南方周末》第3版。因此，缺乏冲突的仲裁者，对于一个文明的社会来讲，是难以接受的。
[19]	在这里，我们还可以考虑的一种可能性是某一级的地方政府（或人大的其他机关）作为冲突的仲裁者。例如，乡级地方政府与农民的冲突，县级政府可作为仲裁者，县乡级地方政府与农民的冲突，省级政府可作为仲裁者。然而，地方政府与农民在农民负担上的矛盾，不同于其他矛盾（例如，逼农致富而产生的政府与农民的矛盾），在现有的公共品供给规模下，减轻农民负担直接带来的后果之一就是地方政府的正常运转可能会发生困难。在这样的情况下，地方政府缺乏解决农民负担的魄力和能力（这一点在湖北监利减轻农民负担的个案可以看得很清楚，减轻农民负担牵扯到方方面面的关系），因此，也就不能胜任作为仲裁者的责任，至少，在一般情况下，缺乏解决问题的决心。实际上，如果国务院领导不批示，湖北监利的减轻农民负担的改革能够启动吗？恐怕答案是否定的。参见，黄广明、李思德：“乡党委书记含泪上书 国务院领导动情批复”，载《南方周末》2000年8月24日第一版。不过，地方政府与农民间的其他矛盾，则可能大部分都是在某级地方政府或人大仲裁下处理的。
[20]	谢庆奎：“中国政府的府际关系研究”，北京大学学报（哲学社会科学版），2000年第1期，页26—33。
[21]	吴国光、郑永年：“论中央一地方关系”，香港：牛津大学出版社，1995，页30—32，转引自，张弘远：“中国大陆经济转型中后发展地区的政府角色与企业行为”，东亚季刊，第三十一卷第一期，页51—90。
[22]	杨雪冬：“利益的分化和保护：现代化与市场化进程中的中原农村”，中原社会科学季刊2000年春季号，页13—24。
[23]	指标从全国来看多达数十项，内容也无微不至，甚至包含了灭鼠达标、节能节柴灶达标（见中共中央办公厅、国务院办公厅：“关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知”（19930722），在中央明令取消了上述数十项达标之后，实际执行情况却不能令人满意，计划生育达标、修路达标、医疗卫生保健达标、通电视广播达标、小康建设及小城镇建设达标、教育“两基”（基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲）达标仍然大量存在，见国务院办公厅：“转发农业部等部门关于做好当前减轻农民负担工作意见的通知”（19990722）。
[24]	正因为是支付机制而不是决策权限的划分，所以，中央会尽量将支付责任推给地方，而将收人权收归中央，例如，部队、武警所需粮食价格补贴的一半以及武警的营房设施建设都让地方解决，来访的外国领导人若要求去某省，相应的接待任务与经费就由该省承担，邮电、通讯这类属于中央级公司或部委机关负责的事项，却要求地方政府参与相关基础设施的投资，地方只有投资的义务，建成后的项目仍归中央级公司或部委，而这些本来都属于中央的支付范围，见，朱柏铭：“科学界定中央和地方之间的事权范围”，《财政与税务》。1998年第12期。而将交通运输企业的混合销售由征营业税改为征增值税，则属于将收入权从地方划归中央的例子，见，胡定荣、李继刚：“新财税体制下地方财政发展的几个问题”，载张佑才主编，《财政改革纵论》（上卷）。页433—442，经济科学出版社，1997。
[25]	杨灿明：“论政府间分权改革及其对市场结构的影响”，《涉外税务》1996年第9、10期。
[26]	在国务院办公厅转发农业部等部门关于做好当前减轻农民负担工作意见的通知（19990722）中指出，“按照中央的要求，地方党委、政府特别是县（市）委、县（市）政府要抓好农民增收、农村稳定两件大事。”
[27]	徐湘林：“以政治稳定为基础的中国渐进政治改革”，《战略与管理》，2000年第5期。
[28]	按照中央电视台的报道，江西收书事件的经过大体是这样的。江西省农工委机关《农村发展论丛》杂志社编了一本增刊，刊登和解决国家关于农民负担的政策。这本增刊非常好卖，半个月之内售出12000册，而且买者基本上都是农民。基层政府干部对此表示不满，然后，江西省农工委出头，下令将这本增刊全部收回。主编该增刊的杂志社原副社长桂晓琦被免职。中央电视台《经济半小时》：中央政策汇编为何成了禁书，相关内容见网址：http；／／finance：sina：com：cn／2000—11—11/22014．html。也可参见，伍小峰：“一本奇书的奇遇”，载《南方周末》2000年10月12日第一版。
[29]	集体上访、集体诉讼、媒体曝光都是传达信息的手段，但是，这些要引起中央的介入，即启动冲突解决程序，却还要经历一个问题化的过程，如果这个过程失败，则冲突解决程序就不会启动。由于形成“问题化”需要一些构造的技术，这并不是所有的农民都能掌握的。在这样的情况下，农民就会选择简捷而有效的办法，比如，集体堵塞公路、拦截火车等等。参见应星、晋军：“集体上访中的‘问题化’过程——西南一个水电站的移民的故事”，载《清华社会学评论》（第一辑），鹭江出版社。2000。
[30]	在通过法院的纠纷解决模式下，也可能会形成集体行动，其原因有二，其一，通过集体行动在判决之前对法院施加压力，希望能迫使法院做出有利于集体行动所支持一方的判决；其二，对法院判决的不满导致形成集体行动。第二种情形的典型例子是洛杉矶暴乱，黑人由于不满法院判决殴打黑人的白人警察无罪而形成集体的暴乱。
[31]	正因为在前者的纠纷解决模式下，矛盾演化的方向难以预测和控制，因此，如果冲突数量增加，那么，中央就会考虑从整个政策导向上作重新调整。这在国务院的1999年所发的“国务院办公厅转发农业部等部门关于做好当前减轻农民负担工作意见的通知（19990722）”中已经有所体现：
[32]	同前注。
[33]	集体上访、集体诉讼、媒体曝光都是传达信息的手段，但是，这些要引起中央的介入，即启动冲突解决程序，却还要经历一个问题化的过程，如果这个过程失败，则冲突解决程序就不会启动。由于形成“问题化”需要一些构造的技术，这并不是所有的农民都能掌握的。在这样的情况下，农民就会选择简捷而有效的办法，比如，集体堵塞公路、拦截火车等等。参见应星、晋军：“集体上访中的‘问题化’过程——西南一个水电站的移民的故事”，载《清华社会学评论》（第一辑），鹭江出版社，2000。
[34]	在通过法院的纠纷解决模式下，也可能会形成集体行动，其原因有二，其一，通过集体行动在判决之前对法院施加压力。希望能迫使法院做出有利于集体行动所支持一方的判决；其二，对法院判决的不满导致形成集体行动。第二种情形的典型例子是洛杉矶暴乱，黑人由于不满法院判决殴打黑人的白人警察无罪而形成集体的暴乱。
[35]	正因为在前者的纠纷解决模式下，矛盾演化的方向难以预测和控制，因此，如果冲突数量增加，那么，中央就会考虑从整个政策导向上作重新调整。这在国务院的1999年所发的“国务院办公厅转发农业部等部门关于做好当前减轻农民负担工作意见的通知（19990722）”中已经有所体现：
[36]	“上级各有关涉农部门不要向下级提出过高过急、不切合实际的工作要求，组织、人事部门要对基层干部的考核指标和奖惩办法进行一次认真的清理，对形式主义、脱离实际的规定一律取消。”
[37]	当然，即使实现了法院的独立，也并不意味着审判独立能同时实现。例如，朱苏力就认为，由于法院的行政管理职能侵蚀了法院的审判职能，从而影响了审判独立的实现。依照朱苏力的看法，法院不可避免地承担了一些行政管理职能，如决定合议庭的组成和指定审判长，当法院的行政管理职能侵蚀了法院的审判职能时，即使是法院能够独立于行政机关，也未必能够实现审判独立。朱苏力的观点其实很难加以验证，究竟是什么原因导致法院的行政管理职能侵蚀法院的审判职能的呢？如果法院不能独立于当地党政机关，也就是说，地方党政机关会透过一定的机制和渠道来对法院进行控制，那么，也许就是因为为了实现这种控制，而必须强化法院的行政管理职能在法院内部运作中的地位，从而导致了法院的行政管理职能侵蚀了法院的审判职能。所以，虽然我们无法知道，让法院独立于当地的党政机关之后，是否一定能实现审判独立，但是，我们同样也无法知道，我们能否在目前的条件下，实现法院的行政管理职能与审判职能的分离。参见朱苏力：“论法院的审判职能与行政管理”，《中外法学》1999年第5期。
[38]	财政拨款可以全部由中央财政负担，但是，法院人事任命全部归全国人大及其常委会，却是不可能的，这对全国人大来说，工作量太大了，因此，结果就会变成，由全国人大任命一部分高级官员，由这些高级官员来决定法院的其他法官的任命，从而形成一种内部结构上类似于国家税务局这样的直属中央的机构，内部的等级制度将远比现在严格。
[39]	法院代表着法律的权威，因此，借助于法院，就可以为地方党政机关的决定和执行加上法律的权威，从而更容易地实现其目标。
[40]	国务院办公厅：“转发农业部等部门关于做好当前减轻农民负担工作意见的通知”（1999年7月22日）。
[41]	中共中央办公厅、国务院办公厅：关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知（1998年7月21日），并参见李国慧：“农民负担行政诉讼案件的法律适用”，载《人民司法》1999年第2期，页16—18。
[42]	对此，我们可以通过对国务院自1990年开始发的若干通知的措辞来看这种变化（解释空间的缩小）。
[43]	同前注。

Full-Text