| [1] | 刘炳路：“一场预设结论的供热听证会”，《新报》2004年9月15日
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| [2] | 例如，在2004年北京举行的包括故宫、长城等世界遗产门票涨价听证会中，许多代表都表示不太清楚涨价的具体原因和信息。在价格听证中，这种情况是相当普遍的。《人民日报》2004年12月02日第五版；转引自www．sina．com．cn，2005—5—13最后访问。
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| [3] | “听证会代表由政府价格主管部门聘请。政府价格主管部门聘请的听证会代表可以采取自愿报名、单位推荐、委托有关社会团体选拔等方式产生。”见《价格决策听证暂行办法》第10条。由于这些代表并不是通过利害关系人选定或指派的，他们通常将听证会当作一个“工作”或任务，缺乏参与的热情，对自身的代表性也没有信心。
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| [4] | 赵燕华等，见前注[3]。
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| [5] | 听证会代表不参加听证会的情形，呈现出一种增长的趋势。虽然代表不参加听证会可能有各种各样的原因，但应该不难猜测和推断，他们在心理上对这样的游戏已经毫无兴趣；否则，很难想象他们当上了代表却又不出席听证会。有关的实证调查数据，可参见彭宗超等，见前注[4]，页67、58。
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| [6] | 参见《北京市出租车调价听证赞成人数与民调出入太大》，http：／／news．sina．com．cn／c／2006-05-03／15229775173．shtml，2006-5-13最后访问。
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| [7] | 参见《中消协与甘肃省消协近日联合发布观点：听证会应防止走过场》，http：／／admin．tjgp．com／news／ShowArticle．asp？ArticleID=72958，2006-5-13最后访问。
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| [8] | 例如，2006年4月26日召开的北京市出租车租价调整听证会，共有25名代表。听证会召开后，北京市发改委（主持机关）宣布：16名代表赞成提价方案，9名代表反对。这样的结果似乎暗示，多数人是赞成提价的。在这里，存在着用听证会代表意见“取代”社会公众意见的暗示。实际上，新浪网的一份调查显示：大约90％的市民受访者反对出租车提价。参见“价格听证会与民意的差异，考验政府执政能力”，hup：／／www．jccq．cn／News／xxkd／mttt／phoenixtv／153901888．htm．2006-5-13最后访问。
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| [9] | “听证会达到预期效果，中国听证制度迈出历史性一步”，见http：／／www．cctv．com／special／362／1／32394．html．2006-5-13最后访问。
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| [10] | 这可以解释为什么在参与者和社会公众对听证制度逐渐失去兴趣的情况下，政府决策部门对听证会制度却一直乐此不疲。听证会形式已经开始由价格决策领域向其他公共决策领域延伸，比如，山东济南和青岛市最近都颁布了地方性规章，要求公共突发事件的决策过程中引入听证会制度。这一方面可能意味着公众参与意识在中国公共决策领域的逐步兴起；但另一方面，这些听证制度的结构大多复制了价格听证会的模式，因而他们能否承载起公众参与的功能，依然是一个值得进一步关注的问题。
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| [11] | 行政机关被其管制对象俘获的情形是多种多样的，决策过程中对专业的、技术化的知识的依赖是一个相当突出的原因。在强调专业化、技术化管理的领域，这种情形尤为突出。参见J．Landis，The Administrative Process，Harvard University Press，1938，p．75．
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| [12] | 也正是因为这个原因，听证会在社会公众看来，已经成为“涨价会”，“逢听必涨”。参见“价格听证要防止走过场”，见http：／／news．sina．com．cn／o／2006-05-11／05438891802s．shtml，2006-5-13最后访问。
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| [13] | 经济学将行动者的行为所造成的后果由别的主体来分担的效应称为行为的外部效应或者“外部性”。在政府决策听证中，决策部门对听证代表和公众意见的漠视，往往导致公众对听证制度有效性和政府诚信的怀疑。在这个意义上，可以认为行为产生了一种“负外部性”。
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| [14] | 这样的感受已经不局限于价格听证的参与者和公众。在一些立法听证和立法公开征集意见的参与形式中，参与者和公众也已经感受到他们的参与活动充满了挫折感。参见新华网：“听证制度不应是民主决策的幌子”，http：／／www．nmg．xinhuanet．com／xwzx／2006-04／30／content_6885882．htm，2006-5-13最后访问。
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| [15] | http：／／www．cctv．com／news／china／20040305／100692．shtml，2006-5-9访问。
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| [16] | 郭巍青，见前注[25]，页283。
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| [17] | 在民主政治中，行政机关制定政策和立法性规则，始终面临着合法性（legitimacy）问题。在美国，早期的理论主要有“传送带理论”（the transmission-belt theory）和“专家理性理论”。传送带理论认为，行政决策和立法的合法性来源于代议制机关的授权；授权行为可以被形象地理解为“传送带”将由民主代议机关的合法性传送到行政机关；专家理性理论认为，行政机关制定决策和立法的合法性，来源于技术理性。但是，面对人们对行政决策和发行的质疑，这两种理论都面临着深刻的挑战。关于“传送带理论”的介绍，见F．Goodnow，The Principle of Administrative Law of United States，1905，pp．6-7；关于“专家理性理论”的介绍，可参见Richard B．Stewart，“The Reformation of American Administrative Law”，in 88 Harvard L．Rev．．1975．
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| [18] | 关于政府科层制结构的分析，可参见彼得·布劳·梅耶：《现代社会中的科层制》，马戎等译，学林出版社，2001年。
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| [19] | 在一篇发表于《哈佛法律评论》的题为“行政法中的政策制定范式”的论文中。波士顿大学的Collin s．Diver教授认为：政策制定的基本范式可以被分为两类：渐进主义的模式和全面理性模式。前者强调政策制定的零散性和经验主义知识，后者强调决策者的全面知识对决策的意义。他认为：自罗斯福新政到1960年代，美国的政策制定范式主要是渐进主义的，而1960年以来，全面理性主义一直占上风。See Collin S．Diver，“Policymaking Paradigms in Administrative Law，”95 Harvard L．Rev．393。
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| [20] | 公共行政学者詹姆斯·C·斯科特对此曾作出深刻的分析。他指出：许多公共政策的失败可以归因为决策的“知识——权力”结构，政府为了进行决策和管理，往往将复杂的知识通过权力而进行简单化，他称之为“国家简单化”，因为国家机构没有、也不可能有更多的兴趣和能力描述整个社会现实，因此需要将复杂的社会知识过滤到可管理的程度。国家过滤的知识具有五个基本特征，即，是国家感兴趣的实用主义知识、是成文的文件事实、是集合的事实、是静态的事实、是用平均值来表现的事实。这种对知识的分类和排除，本质上是一种选择和分类上的垄断。参见詹姆斯·C·斯科特：《国家的视角：那些试图改变人类状况的项目是如何失败的》，社会科学文献出版社2004年，页104—105。
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| [21] | 克里斯托弗·胡德：《国家的艺术：文化、修辞与公共管理》，上海人民出版社，2004年，页221。
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| [22] | 郭巍青，见前注[25]。页283。
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| [23] | 这是当时担任国务院秘书长的罗干于1998年在《关于国务院机构改革方案的说明》中所指出的问题。时至今日，这些问题，仍然可以用来概括我国政府组织结构中的许多困境。参见《国务院公报》，1998年第9号，页408—409。
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| [24] | 关于“通过理性的正当化”效应及其机制的分析，可参见王锡锌、章永乐：“专家、大众与知识的运用”，《中国社会科学》，2003年第3期。
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| [25] | Dunleavy and Hood，“From Old Public Administration to New Public Management，”in Public Money and Management．1994，PP．9—16．
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| [26] | 有学者称之为“公众充权”。这一概念是后现代主义在批判实证主义和技术化路线的公共决策失败时，所提出的一个核心概念；其主要意涵是强调公民的行动能力，强调在政策制定过程中使公民“有权利作出决定”。参见郭巍青，见前注[25]，页283。
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| [27] | 郭巍青。见前注[25]，页284。
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| [28] | 美国政治学和公共行政学者费希尔和费雷斯特在阐述“民主的政策过程”这一命题时，指出以往的发展中最重要的教训就是需要将公民重新引入政策制定过程；他们认为这是对当代民主理论和实践的重大挑战。参见：Frank Fischer and John Forester，ed．，（1993），The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning，Duke University Press，Durham and London，p．36．
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| [29] | John S．Dryzek（1993），“Policy Analysis and Planning：From Science to Argument，”，in Frank Fisher and John Forest．er（ed-），The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning，Duke University Press，Durham and London，p．213．
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| [30] | 这一点在价格决策和立法听证过程中表现得非常清楚。那些作为个体的参与者究竟代表谁的利益？谁赋予他们代表权？同时，在有着不同利益诉求的公众提出这样的质问时，他们会发现，没有适当的组织化的机构能够整合并且放大他们的身影。
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| [31] | See Richard Stewart，“Reformation of American Administrative，Law”，in 88 Hav．L．Rev．1667（1975）．
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| [32] | See Martin Shapiro，“APA：Past，Present，and Future，”in 72 Va．L．Rev．，447（1986）．
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| [33] | 佛雷德里克：“专业人员国家”，见于R．J．斯蒂尔曼编，李方、潘世强等译，《公共行政学》，中国社会科学出版社，1988年，页336—338。
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| [34] | 恰当地说，是重申这个视角，或者是拓展知识论视角的运用。在2003年的一篇分析行政规则制定框架的论文中，我和章永乐博士提出了运用知识论视角分析行政规则制定过程的命题。参见王锡锌、章永乐：“专家、大众与知识的应用：行政规则制定过程的一个分析框架”，《中国社会科学》2003年第3期。
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| [35] | 通过“百度”（www．baidu．com）搜索“立法听证”，相关网页数量达到433，000个（2006年5月4日最后访问）。全国各地都已经进行了立法听证的实践；而2005年9月27日由全国人大常委会法工委举行的个人所得税法的听证会，则把立法听证会推向一个高潮。自1998年以来，价格调整听证会数量上更是惊人，“百度”搜索“听证会”相关报道的网页数量达到2，160，000（2006—5—4访问）；城市规划听证，建设工程环境影响评估听证，在近几年也已经成为行政决策过程中重要的“环节”。可以毫不夸张地说，听证会正成为我国立法和公共决策领域频度最高的“关键词”。
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| [36] | 例如，一种比较典型的观察认为：“公共决策中的听证制度（public：hearing system）是现代民主社会普遍推行的用于保证各方利益主体平等参与公共决策过程，最终实现决策民主化、公开化、公正化、科学化乃至法制化的一种重要制度设计。”彭宗超、薛澜：“政策制定中的公众参与：以中国价格决策听证制度为例”，《国家行政学院学报》2000年第5期。
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| [37] | 一项来自广州社情民意研究中心的调查结果显示，听证会的价值正在广州市民的心目中滑落，认为听证会对公民参与政府决策“没有作用”、“作用不大”和“是形式主义”的受访者三项合计竟有62．5％，其中15．5％的人认为“是形式主义”或“听令”的摆设。数据来源见赵燕华等：“听而不证流于形式——广州市民直言听证会贬值”，《报刊文摘》2002年10月27日第1版。
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| [38] | 据一份对北京市1998—2000年间四次价格听证会应到代表和实到代表的比例统计显示，随着时间的推移，实到代表的数量和比例呈现出逐年递减的趋势，甚至一度下滑到应到代表数量的53．5％。资料来源见彭宗超等：《听证制度：透明决策与公共治理》，清华大学出版社2004年版，页67。
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| [39] | 在多年来各地此起彼伏的价格听证会现象背后，必须注意到这样一些突出的问题：社会公众对价格听证会的“审美疲劳”越来越明显；有些价格听证会成为政府做出涨价决策的“过场”，价格听证会基本上成为“涨价听证会”；公众对听证会制度的有效性和公正性产生极大怀疑。听证会正面临着严重的公共信任危机。参见王锡锌：“听证会必须坚守民主底线”，《法制日报》2004年4月24日第1版。
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| [40] | 比较典型的批评，可参见王万华：“我国政府价格决策听证制度缺陷分析”。《法学论坛》，2005年第4期，页74。
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| [41] | 本文所指的“大众”泛指关心自身利益，以及基于共同体身份认同而关心所在集团利益的公民或组织。在这个意义上，大众并不是只有一种共同的利益，事实上，他们有多元的、相互竞争的利益。但是，本文所用的“大众”概念与阿伦特在其对极权主义批判中的用法并不相同，后文中还将作进一步交代和分析。在汉娜．阿伦特的极权主义研究中，大众是一些政治冷漠的“原子化的个体”，只关心自己利益。并因此成为极权主义滋生的土壤，而本文所指的大众不具有“原子化”的意涵。关于大众与极权主义的讨论，参见汉娜·阿伦特：《极权主义的起源》，林镶华译，台北时报出版社，1995年。
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| [42] | 事实上，在公共决策过程中，作为参与者的“公众”与所讨论的政策没有直接利益关联性的情形，是普遍存在的。例如，在物价‘听证会中，不仅有听证代表的参与，社会一般公众也通过民意测验、评论、向政府邮寄书面意见等方式参与决策过程。以这些方式进行的参与，并不要求对“参与资格”的认定，换言之，从收集决策信息、鼓励公民教育、提升决策民主化等角度来说，所有的公众都可能成为参与者。在有些国家，例如美国的政府规章制定过程中，“公告——评论”程序甚至允许所有的人，包括外国人，参与到对规章草案的评论过程中。
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| [43] | 如果专家不是以中立身份出现为决策提供咨询和论证，则不论其提供了什么样的专业性知识支持，他们都更应当被认定为是作为参与者的“公众”的一部分，是具有利益竞争的参与者。需要注意的是，在有些情况下，专家其实并不是“纯粹”中立的，中立只是一种法律拟制的要求，例如在出租车涨价的听证会中，我们可以说，任何专家与最终决策都可能是有利益关联的，因为他们都有可能成为“消费者”。
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| [44] | 当然，公共决策的体制，并不仅仅局限于决策参与者及其权力分配问题，还包括决策的方式、程序、途径等动态过程；本文对听证制度的考察，属于对后者（决策体制的动态过程）的考察，但这种考察的目的，是为了进一步对决策体制的静态结构进行分析。同时，就整个决策体制看，体制结构还包括水平方向上的政府各部门决策权配置和垂直方向上的中央、地方决策权分配等问题。但这不在本文讨论的范围内。
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| [45] | 特稿：“汪洋同志在铁路价格听证会新闻发布会上讲话并答记者问”，《中国物价》2002年第2期，页3。
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| [46] | 《价格决策听证暂行办法》第1条。国家发改委2002年11月20日发布。
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| [47] | 《价格决策听证暂行办法》第2条。国家发改委2002年11月20日发布。
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| [48] | 《中华人民共和国立法法》第58条：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”可见，行政立法听证会的功能，也与座谈会、论证会一样，是“听取意见”。
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| [49] | See，D．J．Hewitt，Natural Justitce，Sydney：Butterworth，1972，p．10．也可参见．Paul Verkuil，“Crosscurrents in An-glo-American Administrative Law”，in 27 William and Mary L．Rev．，pp．685-671．
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| [50] | 关于这一点，美国最高法院大法官道格拉斯曾经在一份判决中做过明确表述：“正是程序区分了法治和恣意的人治。”See，Anti—Fascist Refugee Comm．v．McGrath，34l u．S．123，179（1951）．
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| [51] | 在美国，理论上和实践中都承认，听证权的行使，只要求“某种形式的听证”，而不一定是正式的听证。参见Henry J．Friendly，“Some Kind of Hearing”，in 123 Univ．of Penn．L．Rev．（1973），pp．1277—1278．
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| [52] | Jerry Mashaw，“Administrative Due Process：The Quest for A Dignity Theory”，in B．U．L．Rev，．198l，p．885．
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| [53] | 5 U．S．C．A§554，556，557．
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| [54] | 行政程序法所规定的“审判式听证”程序在什么情况下才可以被激活（triggering），在实践中曾经有一个不断变化的过程，法院有时作宽泛的解释，有时作很严格的要求。参见Alfred C．Aman and William T．Mayton，Administrative Law，West Group，1992，pp．202—209．
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| [55] | 5 U．S．C．A§553（c）
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| [56] | 有趣的是，在美国行政法的重要案例中，有一个就涉及到“价格听证”问题。即美国诉佛罗里达东海岸铁路公司一案（United states v．Florida East Coast Railway），410 U．S．224，93 S．Ct．810，35 L．Ed．2d 223（1973）．所涉及的核心问题是：联邦州际商业委员会（ICC）根据州际商业法对铁路运价进行调整，是否应当适用行政程序法§553，556和557条的正式听证程序？地区法院认为ICC应当适用正式的规章制定程序，但最高法院最终判决认为：ICC的定价行为无需适用联邦行政程序法所规定的正式听证程序（410 U．S．at 238，93 S．Ct．at 817）。
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| [57] | “正如美国联邦最高法院所指出的那样，非正式的公告——评论程序可能更适合被用于作出政策性的决定。”See Hamilton．“Procedures for the Adoption of General Applicability：The Need for Procedural Innovation in Administrative Rulemaking”，in 60 Cal．L．Rev．1276（1972）。
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| [58] | 遗憾的是，学者对现有价格听证会制度的批评，绝大多数是以美国行政程序法上所规定的“审判式听证”为参照模本而展开的。比如，主张在价格听证中引入“案卷排他性”原则，独立的听证主持者、司法化的程序，等等。但是，“审判式听证”的核心目的，是为了调查事实争议，而基本上不用来解决价值和政策问题。价格决策中不仅有技术问题，而且有众多的价值和政策选择问题，一味地强调司法化的正式听证程序不仅是不可行的，也是不合理的。
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| [59] | “Agenda Setting”，即设定话题或提供、界定问题、提供备选方案等，其实是公共决策中最核心的权力之一。有时候，问题本身就是需要解释或者“建构”的，在有些人看起来是“问题”的事项，在别的人看来或许并不是一个“问题”。因此，问题的设定本身就是一种很重要的话语权，是决策权很重要的一部分。参见郭巍青：“公众充权与民主的政策科学：后现代主义的视角”，白钢、史卫民主编：《中国公共政策分析》，2006年卷，中国社会科学出版社，页293。
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| [60] | 《价格决策听证暂行办法》第25条，国家发改委2002年11月20日发布。
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| [61] | 美国著名行政法学者盖尔洪曾经指出，就公共决策中的“公益”认定而言，“公共利益不过是各种不同利益通过交涉而达成的妥协。”参见Waher Gellhorn，“Public．Participation In Administrative Proceedings”，in Yale L．J．，Vol．81，1972，pp．359—360．
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| [62] | Richard Stewart，前引文，“Reformation of American Administrative Law”，in 88 Harvard．L．Rev．1667（1975）．
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| [63] | 例如，一些观察者发现，在奉行“实证主义”的政策制定过程中，政策智囊机构获得了空前发展的机会，政策分析专家与他们的“客户”，即“订购”他们的知识和方案的决策部门结成联盟，构成一种“官僚——专家”体制，垄断公共决策过程的知识和话语权。Frank Fischer，Refraining Public Policy：Discursive Politics and Deliberative Practices，Oxford University Press，New York（2003），pp．3—4．在中国，由于专家的生存和发展空间在很大程度上依附于政府，这样的情形可能更为明显。在很多决策过程中，根据政府意图而“定制”专家论证意见的情形时有发生，在价格决策听证中也不例外。
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| [64] | 关于这一点，可以参考哈耶克在理论层面上对立法理性的限度所作的反思。他指出，现实的秩序是由具有自主性的个体行动而非刻意设计生成的，人们只能根据一定的原则去理解，但很难以分析的方法去把握。参见哈耶克：“知识在社会中的利用”，《个人主义与经济秩序》，贾湛等译，北京经济学院出版社，1991年。
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| [65] | 美国学者弗兰克·费希尔在政策失败这个主题中，着眼分析了现代社会中的“知识——权力”结构，他并且在这意义上，呼吁“需要从整体上重新发时社会科学的性质。”参见弗兰克·费希尔：《公共政策评估》，中国人民大学出版社，2003年，页12。
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| [66] | 话语，包括言说、解释、沟通、采取集体行动等，是一种重要的权力。在决策过程中，话语就是一种权力，涉及到议程设定、问题界定、方案的提供、选择等。事实上，有学者指出，将后现代主义运用于政策科学分析，其实质性的内容就是“政策话语”对技术论和经验主义公共决策过程的挑战和替代。参见：Frank Fischer，Reframing Public Policy：Discourse and Deliberative Practices，Oxford University Press，2003，vii．
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| [67] | 1980年，Joseph M．Bessette在其《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次在学术意义上使用协商民主概念，之后得到学术界的广泛回应和讨论。关于协商民主概念的提出，参见Joseph M．Bessette，“Deliberative Democracy：Majority Principle in Republican Government”，in Robert A．Goldwin and William A Scham—bra（ed．）．How Democratic Is the Constitution？Washington：American Enterprise Institute，1980，pp．102—106．关于协商民主的一般介绍及讨论。参见陈家刚：“协商民主：民主范式的复兴与超越”，陈家刚编：《协商民主》，上海三联书店，2004年。
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| [68] | John S．Dryzek，Deliberative Democracy and Beyond，Oxford University Press（2000），p．3．关于协商民主两个理论基础的进一步介绍，可参见陈家刚，前引文，页5—7。
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| [69] | 陈家刚，见前注[67]，页8—10。详细的分析，参见Jorge M．Valadez，Deliberative Democracy，Political Legitimacy，and Self-democracy in Multicultural Societies，Westview Press，2001，pp．34—39．
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| [70] | 詹姆斯·费伦：“作为讨论的协商”，陈家刚编，《协商民主》，页2。
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| [71] | “政策学习”概念所指的是：在政策制定的过程中，应该可以对以往的政策失败的原因进行反思；参与政策分析和政策制定的主体，通过分享知识、进行讨论的过程，理论上也是一个政策学习过程。参见Peter J．May，“Policy Learning and Failure”，Journal of ，Public Policy，1992，pp．342—343．
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